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Guinea-Bissau: In Need of a State

AfricaFocus Bulletin
Jul 28, 2008 (080728)
(Reposted from sources cited below)

Editor's Note

"Drugs arrive by boat or by air from Venezulea, Colombia, or Brazil to be stored in Guinea-Bissau before being redistributed in smaller lots to Europe. The process is relatively easy for the traffickers. The state of Guinea-Bissau has no logistical capacity to control its territory, particularly some 90 coastal islands." - International Crisis Group

Spurred in large part by the need to combat the drug trade, international support for Guinea-Bissau is likely to increase, as critical elections are scheduled for November this year. Nevertheless, as noted in the International Crisis Group report "Guinea-Bissau: In Need of a State," released in early July, the country still lacks functioning state institutions, more than three decades after its independence from Portugal.

This AfricaFocus Bulletin contains the executive summary of the International Crisis Group report and excerpts from a visit to Guiniea-Bissau by a delegation from the UN's Peacebuilding Support unit. The full Crisis Group report is only available in French, at http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=5549&l=2 Given that international attention to Guinea-Bissau is so infrequent, and that this report provides a very clear analysis and summary of events in Guinea-Bissau since independence, the web version of this AfricaFocus Bulletin also includes excerpts from the full report, in French, at http://www.africafocus.org/docs08/gb0807.php#fr

For additional links and background on Guinea-Bissau, see http://www.africafocus.org/country/guineabissau.php

There is also extensive background information in Portuguese and English, including regular UN reports, at the site of the United Nations Peace-Building Support Office in Guinea Bissau (UNOGBIS)http://www.unogbis.org/homepage.html and on the United Nations website at http://www.un.org/peace/peacebuilding/pbc-countrymtgs.shtml#gb

For a series of photographs on Guinea-Bissau by photographer Ernst Schade, visit http://www.ernstschade.com/index.php?page=guinea-bissau-2006.

For the latest report on drug trafficking in Guinea-Bissau and other African countries, see
http://www.incb.org/pdf/annual-report/2007/en/chapter-03.pdf

For a recent news report on Guinea-Bissau's only major export crop (cashews), see http://www.reuters.com/article/inDepthNews/idUSL1146527220080716

For a Washington Post report on new Pentagon interest in drug control in Guinea-Bissau and other West African states, see http://tinyurl.com/3ues4j

For a selection of books on Guinea-Bissau available from Amazon.com or Amazon.co.uk, covering both pre-independence and postindependence history, visit
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++++++++++++++++++++++end editor's note+++++++++++++++++++++++

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And special thanks to AfricaFocus subscriber Rae Hendriksz, of the Priority Africa Network in the San Francisco Bay Area, for sending in a selection of African prison memoirs to be featured. Check them out at http://www.africafocus.org/books/themes.php (Amazon.com) or http://www.africafocus.org/books/themes_uk.php (Amazon.co.uk).

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Guinea-Bissau: In Need of a State

Africa Report N 142
2 July 2008

International Crisis Group
http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=5549&l=1

Executive Summary

Guinea-Bissau needs a state. Its political and administrative structures are insufficient to guarantee control of its territory, assure minimum public services or counter-balance the army's dominance. This core weakness has been at the root of recurrent political crises, coups d'etat and the proliferation of criminal networks. Despite advancing little in 35 years of independence, Guinea-Bissau appears to have gained new momentum thanks to the signing of a Stability Pact by the three most important political parties in March 2007. Nevertheless, there is real risk of it becoming a narco-state and a political and administrative no-man's-land, attractive to trafficking and terrorist networks in the Maghreb. The international community should urgently support the government's efforts to consolidate democracy, reform the security sector and construct viable state structures.

In Portuguese Guinea the colonial power never built the political, administrative or bureaucratic systems capable of establishing the foundations from which a true post-colonial state could emerge. Salazar's Portugal refused to grant independence, forcing Guinea-Bissau to fight for self-rule - the only country in the region to gain independence through armed force. No leader since 1974 has tried to establish the necessary structures for a functioning democratic state. Consequently, the country's infrastructure, bureaucracy, administration, political institutions and human- and social-development indexes remain largely unaltered since the first years of independence.

The first coup d'etat after six years of independence, was a direct result of nepotism and a client-based power structure created by the sole political party. This remained the model of reference for future leaders. The first, Bernardo Joao Vieira, kept power for almost twenty years by incorporating the army into his survival strategy. After his fall and civil war (1998-1999), the transition to democratic rule finally broke down due to the army's influence. Vieira's elected successor, Kumba Yala, also relied heavily on the army, until it overthrew him in 2003. Vieira's return secured the army's political control. Presently, the movement towards greater reform and democracy, fuelled by the Stability Pact and promoted by the government of Martinho Ndafa Cabi, faces the same military resistance and is hampered by the continued absence of functioning political and administrative institutions.

The creation of a democratic state is increasingly urgent as the risk of criminalisation is growing. Cocaine trafficking from Latin America has increased tremendously in recent years, and the country has become a pivotal transit point in the route to European markets. Hundreds of kilograms of the drug are estimated to pass through each week. Revenue from the illicit trade has already corrupted military leaders and political personalities, threatening the democratic process.

Fundamental changes to the way in which the country is run are required. Above all, army reform is needed most urgently to free the political system from military interference. The stakes are considerable both for the country and the West African region, already touched by repeated political crises (Guinea) and drawn-out peace-consolidation processes (Sierra Leone, Liberia).

The international community has taken tentative steps to lend its assistance. A program of reforms addressing major security sector and public administration challenges was adopted in 2007 and, at the request of the prime minister, the country was added to the agenda of the United Nations Peacebuilding Commision (PBC). However, for these steps to have tangible results for the people of Guinea-Bissau, foreign partners must galvanise their efforts and seize this real opportunity for success.

Dakar/Brussels, 2 July 2008

Report of the mission to Guinea-Bissau of the Peacebuilding Commission's Country-specific configuration on Guinea-Bissau

6-11 April 2008

[Excerpts only. This full report and other background information and reports are available on
http://www.un.org/peace/peacebuilding/pbc-countrymtgs.shtml#gb]

I. Introduction

1. A delegation of the Peacebuilding Commission's country-specific configuration on Guinea-Bissau visited Guinea-Bissau from 6 to 11 April 2008. The purposes of the mission and key messages, the full programme of the visit and the composition of the delegation are recorded in Annexes 2, 3 and 4.

2. The delegation met with the President, the Prime Minister, the Speaker of Parliament, the Foreign Minister, the Ministers of Defence, Justice, Administration Reform, Economy, Social Solidarity, Health, Education, Culture, Youth and Sports, Veteran Affairs and the Secretary of State for International Cooperation, the General Chief of Staff of the Armed Forces and held meetings with the diplomatic community, UNOGBIS, the UN Country Team, the National Steering Committee, the National Electoral Commission, civil society, including NGOs and the private sector, and political parties. The summary records of the discussion are presented in Annex 1.

3. The PBC mission visited several sites in and outside of Bissau, which illustrated some of the peacebuilding challenges faced by the country. These visits included a demining project in Bissau; a women's group agricultural project; a cashew nut processing plant; the electrical power plants in Bissau and Bafata; military barracks in Bissau and in Canchungo; the premises of the Judiciary Police and the prison in Bissau; and a hospital in Canchungo.

4. The members of the mission express appreciation to the Government of Guinea- Bissau and the United Nations team on the ground for their support and assistance during the visit.

II. Assessment

5. ... It seems that many problems faced by Guinea-Bissau stem from the prevailing institutional fragility of the state, constraining the government to effectively manage key aspects of public, political, security and development policies and in delivering basic public services to the population. ...

6. There is a vicious cycle in which the absence of responses to the most elementary needs of the population sets the conditions for political instability, which in turn further enhances the vulnerability of the already fragile state. The consolidation of civilian rule was viewed by the delegation as one of the most important indicators of successful peacebuilding in the country. ...

7. The delegation found that the government has high expectations regarding the PBC and hopes its engagement with the Commission bring tangible results. From a political point of view, the PBC could contribute to ensuring greater stability, as it consolidates its stance as a reliable intermediary between the government and its bilateral and international partners.

8. The PBC delegation was of the view that the process of national reconciliation would be greatly enhanced if the key challenges are properly addressed with a strong political will among the leaders of the country and the support of the international community. Similarly, the PBC delegation recognised the need to boost the country's efforts in capacity building, particularly institutional capacity building, translating the government's political commitment to the peacebuilding efforts in concrete actions.

9. In light of the increased attention currently being given to the country, as well as the likely increase in donor activity, the PBC delegation stressed the need to improve donor coordination mechanisms to allow for a better coordination of assistance by the international community and other stakeholders ...

III. Conclusions and recommendations

10. The PBC delegation identified, through its interactions with the government, the following key areas of priority attention: elections, security sector reform (SSR), rule of law and fight against drug-trafficking, illegal migration and other forms of trans-national organised criminal activities, public administration reform, the reactivation of the economy as well as rebuilding of the infrastructure, particularly in the energy sector.

11. Given the urgency and magnitude of many of the problems faced by Guinea-Bissau, the delegation confirmed the impression that the peacebuilding strategy should be based on a two-track approach, combining strategic planning with quick impact projects. In this connection, it is reasonable that urgency, importance and value-added be the criteria for selection of the Quick Win Projects. At the same time, the mission recognized that the following criteria for assistance will also be useful: (a) contribution to promoting stability; (b) contribution to sustained socio-economic growth and development, which enables the country to stand on its own feet; and (c) contribution to job creation.

a. Elections

12. The date for the forthcoming parliamentary elections has been set to 16 November 2008. Most interlocutors agreed that preparations for the elections were lagging behind, notably with respect to the national census, voter registration and the civic education campaign. The rainy season, which has started now and ends just before the elections could further complicate the preparations for the process. A major potential constraint to holding the elections, however, is the lack of financial support for the preparation and holding of the elections. Financial assistance is needed to pay the salary arrears from the previous elections and for payment for the preparations for the November elections. The total budget for the 2008 elections amounts to US$ 8.677 million (US$ 2.67 million for voter registration; US$ 4.23 million for costs covered by the National Electoral Commission; US$ 1.76 million for electoral arrears). ...

b. Security Sector Reform

13. The PBC delegation held a separate meeting with the Ministers of Defence and Justice on the ongoing SSR plan. The Ministers underlined that the Government's priorities in SSR included restructuring and modernisation of the current security forces. The continued subordination of the military to civilian control and the commitment to reduce the size of the armed forces were considered as some of the most important aspects of peacebuilding in Guinea-Bissau.

14. The restructuring of the security forces would lead to an army size, appropriate to the needs and means of the country. That size was estimated to be around 3,500 soldiers, excluding the paramilitary, the police, border patrol and judiciary police. ...Those demobilized as part of the restructuring would need to be provided with alternative economic activities. The possible use of the instruments of micro-credit was mentioned in this context.

15. As part of the modernisation of the security forces, an immediate priority pertains to addressing their living conditions. A visit to the barracks in Bissau and Bafata had given the delegation a better appreciation of the poor living conditions in the barracks and of the urgency of addressing them.

16. Next month, DPKO will conduct a full mapping exercise of the SSR activities ongoing in Guinea-Bissau, which will be followed by a DPKO assessment mission to the country, with a special focus on the criminal and justice system. At the same time, there is recognition that the EC/EU, is already providing considerable support in this area, both on the short and medium to long term.

...

c. Rule of law and combating drug-trafficking, illegal migration and other forms of trans-national organized criminal activities

18. Closely linked to the reform of the security forces is the growing problem of drugtrafficking and trans-national organized crime in Guinea-Bissau. The country's weak capacity to control its isolated and dispersed islands, maritime borders and airspace had made it easy for drug-traffickers to infiltrate the country and establish transit bases for drugs on their way from South America to Europe. Other forms of transnational illegal activities, including illegal migration, take advantage of the weak and ineffective security forces.

... ...

d. Reform of the Public administration

20. Reforming the public administration is one of the key priorities of the government. The government's public sector reform programme has three components: enhancement of the professional competence of the public administration through training and capacity building, improvement of public finance management and improving of public sector systems and procedures.

21. The lack of adequate capacity has hindered the government's ability to deliver basic social services, while the large size of public administration has created difficulties in paying salaries to civil servants. Clearing the backlog of salary arrears stands as an indispensable step in public sector reform.

22. The modernisation and the strengthening of the public sector requires a substantial increase in the current fiscal basis, which in turn depends upon an effective process of reactivation of the economy and the creation of a business-friendly environment.

e. Energy

23. The Government of Guinea-Bissau faces an energy crisis. Not a single generator is working properly at the electric power plant in Bissau. The current output is provided by three leased generators, which only provided a minimal amount of electricity. Total production of energy reaches 2,5 MW, while the current demand amounts to 20MW, exclusively for the capital.

24. ... A project was being developed to exploit natural and hydro power through the construction of a dam on the Gambia River, with the support of the European Union and the African Development Bank. Two roundtables had been held to that effect and raised 65 percent of the funds needed for the project, which amounted to a total of 1 billion. The project could start in 2008-2009 and could be finished within four to five years. Guinea-Bissau's expected contribution to this regional project would amount to 8 million. Once completed, the project would only provide the energy needed for the short and medium term. As demand would rise in the rest of the city and the country, however, additional sources of energy would have to be identified.

25. The World Bank and the EC were also funding a master plan to identify and facilitate partnerships with additional partners and stakeholders. The EC was investing in domestic and alternative sources of energy through a regional project. The total cost of the strategy and the master plan amounted to 29 million. The EC is providing 4 million for a pumping system with solar energy and an additional 3 million for a water treatment facility powered by solar energy.

...

f. Reactivation of the economy and social areas

27. In spite of the huge challenges, Guinea-Bissau is a country with great economic potential, especially in the agriculture and fisheries sectors. To attract investment, both local and international, however, the government will need to overcome a number of obstacles, notably in the area of economic governance, as well as improve legal and financial frameworks. The reactivation of the economy calls for an effective reform of the public sector, combined with measures to diversify and add value to local products. Such an effort necessarily involves dealing with the infrastructure bottlenecks, creating an enabling environment for business and providing capacity building for human resources. Sustained support from the international community to match governmental efforts will enable the country to embark on a path of stability, recovery and development.

...

Guinée-Bissau: Besoin D'Etat

Rapport Afrique N 142 2 juillet 2008

International Crisis Group

[Excerpts from French text of report, For the full report, including footnotes, see
http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=5549&l=2]

I. Introduction

En une trentaine d'années, la Guinée-Bissau changea très peu. La pauvreté y est endémique et les indices de développement humain sont en bas des classements africains. Le pouvoir civil est étouffé par les antagonismes personnels et la prépondérance des militaires dans le jeu politique. L'instabilité politique chronique qui en résulte n'a pas permis d'entrevoir jusqu'ici une issue à la situation de crise quasi-permanente qui touche le pays. Les carences de l'administration nationale sont pratiquement les mêmes qu'à l'indépendance et soulignent la sous-institutionnalisation de l'Etat. Il n'y a aujourd'hui que 4 400 km de routes contre 2 771 km sous la colonisation, mais seuls 40 km d'entre elles sont goudronnées. Le reste est toujours inutilisable pendant la saison des pluies.

Dans les campagnes, comme à l'indépendance, « les gens vivent indépendamment de l'Etat central », et ce sont les structures communautaires, parfois soutenues par des organisations non-gouvernementales (ONGs), qui fournissent les services de base comme l'éducation ou la santé, avec d'énormes insuffisances. Près de 11 pour cent des enfants meurent à la naissance. L'espérance de vie est à peine de 46 ans. Le taux d'illétrisme est de 60 pour cent, une progression lente, même par rapport aux 99 pour cent d'illetrés dans les dernières années de la colonisation portugaise. L'indice de développement humain, qui combine des mesures sur l'espérance de vie, l'éducation et le pouvoir d'achat, a classé la Guinée-Bissau à la 175ème place sur 177 pays, juste au dessus du Burkina Faso et de la Sierra Leone, et en dessous du Niger et du Mali, tous des pays de la sous-région. Son rang reflète l'incapacité de la Guinée-Bissau de sortir de sa situation de postconflit: guerre de libération des années 1970 et guerre civile de 1998-1999.

Ce rapport d'introduction explique les problématiques auxquelles la Guinée-Bissau doit faire face. Il est le premier d'une série de rapports qui seront axés sur les politiques nationales et internationales nécessaires pour sortir le pays du cycle incessant des crises politiques et devenir un point de stabilité dans la région.

II. La Guinée Portugaise

...

Pendant toute la période coloniale qui dure jusqu'en 1974, ils ne bâtissent pratiquement aucune infrastructure physique, administrative ou sociale qui pourra être reprise en main par l'élite des populations colonisées à l'indépendance. Mais la plus lourde marque de l'intransigeance portugaise reste le refus catégorique de négocier l'indépendance des colonies jusqu'aux années 1970, ce qui provoquera finalement la guerre de libération.

...

B. La Guerre de Libération : Fondement du Pouvoir Postcolonial

Dans les années 1950, au moment où monte la vague de nationalisme anticolonial sur tout le continent, le mouvement indépendantiste commence à prendre forme en Guinée portugaise. Amilcar Cabral, qui deviendra plus tard le héros national, est un des piliers du mouvement. Capverdien né en Guinée portugaise, il grandit au Cap-Vert avant de faire de brillantes études d'agronomie au Portugal. Il revient à Bissau en 1952, chargé par les autorités coloniales de faire une étude sur l'état des ressources agricoles de la colonie. Deux ans plus tard, il tente de fonder le Club Desportivo dans la perspective d'animer un mouvement politique sous couvert d'une association sportive, mais les autorités coloniales refusent catégoriquement.

En 1956, il fonde avec cinq autres Capverdiens le Parti africain pour l'indépendance, qui deviendra plus tard le Parti africain pour l'indépendance de la Guinée et du Cap Vert (PAIGC), un groupe politique teinté d'idéologie marxiste visant à obtenir l'indépendance des deux colonies sur un front commun. Pendant la guerre de libération, le PAIGC incarne à la fois les bras politiques, militaires et diplomatiques de la lutte anticoloniale. Ses victoires militaires lui permettent de commencer à poser les bases du pouvoir postcolonial bien avant d'avoir acquis l'indépendance en créant des structures sociales, économiques et politiques communautaires dans les zones libérées. Celles-ci vont pallier les dures carences du régime colonial et sans doute contribuer à la victoire du parti devenu un Etat de substitution. Mais ces ébauches d'institutions et la centralisation des pouvoirs au sein du PAIGC, efficaces pendant la guerre, ne pourront pas donner naissance à une administration territoriale effective après l'indépendance.

...

Malgré ses succès pendant la guerre, le parti est mal préparé pour l'indépendance et ses lourdes tâches. Il doit non seulement reconstruire une économie viable et les quelques infrastructures physiques existantes, mais aussi créer de toutes pièces un Etat et des institutions nationales. Les ressources du pays se mesurent uniquement en termes naturels et humains : d'une part, l'économie agricole, dont le paysage fut transformé sous la colonisation en monocultures peu avantageuses pour les producteurs locaux, et d'autre part les ressources humaines constituées d'environ 600 000 Bissau-Guinéens sous-éduqués. La quasi-totalité de la population ayant reçu une éducation scolaire ou universitaire est capverdienne ou métisse. Tout dépend du PAIGC, de sa légitimité, de sa cohésion et de son leadership. Après l'indépendance, les luttes intestines du parti et son détachement vis-à-vis des campagnes mèneront directement à la disparition des noyaux d'infrastructures politiques et administratives créées dans les zones libérées.

III. Mise En Place du Modèle Clientéliste, 1974-1980

Après le départ des Portugais, le PAIGC dispose de la légitimité populaire et internationale pour prendre les rennes du pouvoir national. L'espoir est immense dans le pays et les possibilités sont nombreuses puisque le colonisateur est parti sans rien laisser derrière lui. Mais la structure politique du PAIGC en période de guerre est insuffisante dans ce nouveau contexte. Les hommes et les femmes du parti sont désormais à la tête d'un Etat sans administration bureaucratique véritable et recourent pour gouverner au népotisme et au clientèlisme pour satisfaire leurs intérêts personnels, financiers ou politiques. Les modifications de la constitution pour éliminer les adversaires politiques deviennent un mode privilégié de règlement des conflits. Quant aux ébauches de structures communautaires qui auraient pu devenir la base d'une bureaucratie nationale solide, elles sont négligées.

A. Partage Personnalisé du Pouvoir

Au moment de l'indépendance de la Guinée-Bissau, plusieurs pays africains sont déjà en proie aux excès et aux faillites des partis uniques. Mais pour le PAIGC, le parti unique constitue la suite logique de l'Etat-parti proclamé avant l'indépendance et inspiré du modèle marxiste. Bien que, contrairement à l'Angola et au Mozambique, il ne se proclame pas marxiste, mais simplement « démocratique, anti-colonial et anti-impérial », le pays adopte une stratégie de développement politique et économique essentiellement socialiste. L'article 4 de la première constitution du pays est explicite : « Le pouvoir est exercé par les masses travailleuses en association étroite avec le PAIGC qui est le moteur politique de la société ». Le parti unique est donc mis en place sans contestation. Personne ne pourra empêcher sa nouvelle hiérarchie de détourner les efforts de construction de l'Etat vers le renforcement de son pouvoir et de ses intérêts personnels.

Les seize nouveaux ministères mis en place à l'indépendance sont pour la plupart occupés par des fonctionnaires du parti et sont chargés d'obtenir leurs propres financements, ce qui permet à l'élite du PAIGC de gagner peu à peu le monopole des ressources de l'Etat. Le ministre du Plan et de la Coordination économique, Vasco Cabral, par exemple, obtient de nombreux financements des pays du bloc de l'Est, ainsi qu'une centaine d'expatriés pour diriger le personnel local. Son ministère est en pratique financièrement indépendant et lui confère un pouvoir bureaucratique considérable sans aucun contrôle. Avec un tel mode de gouvernement, le népotisme et le clientèlisme règnent. Les ministres comme Fernando Fortes, des services postaux et des télécommunications, sont ainsi connus pour récompenser leurs amis en leur offrant des postes administratifs. Outre le manque d'expérience à gérer des structures nationales, les élites du parti et désormais de l'Etat sont trop occupées à chercher et à gérer ces ressources financières pour travailler à mettre en place une bureaucratie fonctionnelle à travers le pays.

Dans les campagnes, les structures administratives locales mises en place pendant la guerre de libération sont ramenées sous la responsabilité du parti-Etat. Mais en pratique, la population rurale se détache de plus en plus du pouvoir central. Les « comités de village », base de la structure administrative de l'Etat, sont soit écartés de la politique locale, soit dominés par les chefs de villages traditionnels sans lien avec le gouvernement national. Sous la colonisation portugaise, la population rurale avait peu de contacts avec l'administration coloniale ; à l'indépendance, elle en a encore très peu avec l'administration du PAIGC.

L'Etat est donc exclu du tissu social et politique rural, ce qui limite ses capacités à mettre en place un gouvernement efficace. Le fossé entre le pouvoir et la population va se maintenir tout au long de l'indépendance et garantir la tranquillité des personnalités dirigeantes, qui ne rendront aucun compte à la population et seront libres de continuer à gérer les affaires du pays sur une base clientéliste.

B. Domination Capverdienne : les Causes du Premier Coup d'État

Au sein du PAIGC, malgré l'enrichissement rapide de son leadership, la transition du maquis à la tête de l'Etat ne se fait pas sans remous. La mort d'Amilcar Cabral, assassiné en 1973 avant l'indépendance officielle de la Guinée-Bissau par des dissidents accélère les luttes intestines. Le projet binational qui ne faisait déjà plus l'unanimité chez les Bissau- Guinéens du PAIGC commence à être sérieusement contesté et Luiz Cabral demi frêre d'Amilcar qui avait pris sa succession à la tête du parti peine à maintenir l'unité. Devenu président en 1974, il renforcera ses réseaux de soutien personnel au mépris des institutions pour se maintenir au pouvoir. Outre l'héritage du clivage entre Capverdiens et Guinéens issu de la période coloniale et entretenu par les divisions au sein du PAIGC pendant la lutte d'indépendance, c'est surtout la gestion, de plus en plus répressive, de Luiz Cabral qui provoquera le premier coup d'Etat, à peine six ans après l'indépendance.

Durant les débuts de la mobilisation politique pour la guerre de libération, le PAIGC avait déjà dû faire face à une perception négative des Capverdiens dans les campagnes guinéennes, où ils restaient largement vus comme des privilégiés et des collaborateurs du régime colonial. Pendant la guerre, c'est la nature de la collaboration entre les deux groupes qui précipita le clivage : les Capverdiens constituaient le leadership du parti, et les Bissau-Guinéens, en particulier les Balantes groupe ethnique majoritaire à l'époque étaient recrutés dans les zones rurales pour être « les fantassins de la lutte armée ». A l'approche de l'indépendance, la base majoritairement Balante du parti commença à montrer de plus en plus de méfiance vis-à-vis du projet binational qui, selon certains, « risque de transformer le pays indépendant en colonie capverdienne ».

Amilcar Cabral, leader incontesté du PAIGC, avait su contrôler les tensions contre les Capverdiens au sein du parti. Son assassinat par des Balantes insatisfaits peu avant l'indépendance, bien qu'indubitablement le fruit des manipulations de la police secrète portugaise, rappela tout de même l'importance des tensions et présagea l'impossibilité de les contenir très longtemps. A l'indépendance, le ressentiment vis-à-vis des Capverdiens, qui continuent d'occuper la plupart des postes de responsabilité dans les structures du parti, et désormais du pouvoir postcolonial, se fait sentir de plus en plus chez les Bissau-Guinéens. Le sentiment général de la base est clair : « Les Guinéens avaient le plus sacrifié leur vie pendant la lutte, c'était à eux d'avoir les postes de responsabilité ».

L'insatisfaction est encore plus forte au sein de l'armée majoritairement balante. Pour faire face aux tensions anti-capverdiennes, Luiz Cabral tente de consolider son pouvoir en satisfaisant ses proches. Entre 1977 et 1979, il promeut plusieurs militaires capverdiens loyaux à lui, mais qui sont perçus dans l'armée comme ayant relativement peu d'expérience et donc de légitimité à être promus. Puis, en février 1980, les grades militaires sont introduits pour la première fois. Auparavant, fidèle à l'esprit de la guérilla, l'armée ne connaissait que l'unique distinction entre commandants et soldats. L'introduction des rangs est perçue par les Balantes comme une énième façon de promouvoir des Capverdiens au détriment d'autres soldats plus méritants.

Peu à peu, le clivage entre les deux groupes se cristallise autour d'une rivalité entre le président capverdien Luiz Cabral et le chef des armées Joao Bernardo Vieira, dit « Nino », un héros de la guerre de libération qui s'est distingué par son habileté et son courage au combat. Nino Vieira est papel, mais son parcours personnel et militaire lui confère une grande légitimité parmi les Balantes. Il fut « adopté » par une famille balante, et les deux groupes ethniques sont considérés comme alliés depuis qu'ils menèrent de nombreuses batailles en commun contre les Portugais avant l'occupation effective du territoire. La majorité militaire balante se range donc derrière Nino Vieira pour exprimer son insatisfaction.

De son côté, Luiz Cabral a l'appui du leadership capverdien du parti et de l'administration. Mais son régime est de plus en plus contesté par la population et le mécontentement grandissant offre un soutien tacite à Vieira et aux militaires balantes. Luiz Cabral lança une politique de développement industriel irréaliste qui mène le pays à la crise économique, et les caisses de l'Etat sont en faillite malgré les nouvelles et très impopulaires taxes imposées aux paysans. Il modifie la constitution et soumet les institutions nationales naissantes à ses intérêts politiques.

D'une part, il se repose de plus en plus sur son ministre de la Sécurité nationale, Antonio Buscardini, un Capverdien connu pour avoir traqué et exécuté plusieurs espions présumés de la police portugaise pendant la lutte de libération. Les arrestations arbitraires et les exécutions sommaires sont pratiquées couramment et réduisent l'opposition au silence. Deux cimetières de masse contenant environ 500 corps exécutés sous le régime de Luiz Cabral seront découverts un an après sa chute du pouvoir, et attestent de l'intensité de la répression.

D'autre part, il tente de neutraliser Vieira en manipulant les règles institutionnelles. En 1979, il le soulage de ses fonctions de Chef des forces armées. Puis, le 4 novembre 1980, il change la constitution pour supprimer le poste de Commissaire principal, également tenu par Nino Vieira, ce qui lui permet de devenir automatiquement le Chef suprême des armées. En parallèle, certains commandants de l'armée connus pour être fidèles à Vieira sont remplacés par des proches de Cabral. Le corps de l'armée non capverdien est évidemment hostile à ces remplacements et la colère monte. En 1980, le PAIGC accepte une clause excluant que le président du Cap-Vert puisse être bissau-guinéen alors que l'éligibilité à la présidence de la Guinée-Bissau, ouverte aux Capverdiens, ne change pas. C'est l'affront de trop pour les Bissau-Guinéens. Nino Vieira, qui dispose déjà du soutien actif de l'armée et de l'aval populaire en profite pour mener un coup d'Etat le 14 novembre 1980, apparemment après avoir appris que Luiz Cabral préparait un « nettoyage » imminent pour se débarrasser de ses ennemis au sein de l'armée. L'expérience binationale prend fin immédiatement, et les Capverdiens de Guinée-Bissau sont rapidement mis à l'écart des postes de responsabilité dans l'administration et dans l'armée. Un grand nombre d'entre eux quitte le pays.

Sur le moment, le coup d'Etat est accueilli avec enthousiasme dans la population, mais les Bissau- Guinéens le regretteront plus tard. Comme on l'explique aujourd'hui, « nous avions oublié que nous avions besoin d'une élite ». En purgeant les Capverdiens du leadership, le pays dit adieu au gros de ses compétences techniques et administratives. La relève ne dispose pas de la formation et des compétences pour mener à bien la construction de l'Etat, et ne connaît que le modèle de l'exercice clientéliste du pouvoir instauré par Luiz Cabral.

IV. Le Premier Regne de Nino Vieira

Le premier coup d'Etat avait donné le ton. Vieira procédera de la même manière que son prédécesseur, soumettant les institutions à ses priorités politiques personnelles et renforçant par tous les moyens ses réseaux de soutien. Il se révèle aussi fin stratège à la tête du pays qu'il l'a été dans le maquis et s'assure un premier règne qui durera près de vingt ans. Cette période est jonchée de tentatives de coup d'Etat, réelles ou imaginées, et le pouvoir se concentre de plus en plus entre les mains des militaires. Car pour s'assurer de rester chef, Vieira doit s'inquiéter constamment de maintenir sa popularité au sein de l'armée, tout en éliminant ses ennemis.

Malgré tout, il finira par perdre le soutien des militaires balantes. L'ouverture politique confirmera l'émergence d'un nouveau rival qui sut gagner leur confiance. Ne pouvant plus compter sur la loyauté de l'armée, Nino Vieira provoquera un conflit presque accidentellement en cherchant des appuis à l'étranger. La guerre sera certes destructrice pour le pays, mais le plus lourd héritage du règne de Nino Vieira restera l'institutionnalisation de l'armée comme base du pouvoir postcolonial.

A. L'armée au Coeur du Pouvoir

Contrairement à Luiz Cabral, c'est dans l'armée que Nino Vieira a le plus de soutien. Dès son arrivée au pouvoir, il suspend et abolit le Conseil d'Etat et le Conseil des ministres, qu'il remplace par un Conseil révolutionnaire présidé par lui-même et dont sept des neuf membres sont militaires et non capverdiens. C'est ce Conseil révolutionnaire qui prend les décisions concernant le parti et le pays, sous l'autorité directe de Vieira.

Les soldats et les officiers lui ont permis de prendre le pouvoir, il doit donc par tous les moyens maintenir leur loyauté. Or, ce mode de gouvernance est par définition fragile. Alors que certains des soldats les plus expérimentés parviennent à être promus rapidement, beaucoup d'autres voient leurs ambitions frustrées. Seule une poignée de chanceux parvient à obtenir des postes ministériels.

En juin 1983, la frustration atteint son paroxysme lors d'une pénurie alimentaire qui force de nombreux soldats, ayant reçu des quantités insuffisantes de riz, à compter sur leurs familles pour se nourrir. La colère gronde et, durant le même mois, certains des jeunes officiers semblent préparer un coup. Pour prévenir son renversement, Vieira promet de nouveaux uniformes et accorde à l'armée de nouveaux privilèges.

Désormais, ils seront les premiers à recevoir la distribution de riz importé et auront un droit de priorité sur les autres biens de nécessité comme l'huile et le beurre sur le reste de la population. En même temps, Vieira prépare une démonstration de force pour dissuader d'éventuels rebelles. Des barrages militaires sont installés partout dans la ville, et un bateau de guerre soviétique est autorisé à stationner dans le port de Bissau deux fois plus longtemps que prévu, au cas où une intervention serait nécessaire. La crise est finalement évitée.

... Mais ces dérives autocratiques n'éliminent pas tous les rivaux. Victor Saude Maria, ministre des Affaires étrangères à l'indépendance, puis Premier ministre à partir de mars 1982, se dresse en adversaire de Vieira dès 1981. Procédant comme Luiz Cabral l'avait fait contre lui, Vieira parvient à faire abolir le poste de Secrétaire général adjoint du PAIGC, qui aurait du aller à Maria et lui conférer un pouvoir important au sein du parti. En mars 1984, il fait organiser des élections au sein de l'Assemblée nationale, qui vote l'abolition du poste de Premier ministre, puis fait arrêter Maria pour tentative de coup d'Etat. Le poste de Premier ministre est remplacé par celui de vice-président du Conseil révolutionnaire, directement sous l'autorité de Vieira.

Après Maria, c'est un militaire Balante qui représente une menace : Paulo Correia. Il s'est distingué lui aussi pendant la lutte de libération, dispose d'un large soutien au sein de l'armée et tenta déjà un coup d'Etat en mars 1982. En riposte à cette tentative ratée, Vieira exécuta le commandant de bataillon qui avait soutenu l'offensive de Correia, mais n'a fait que déplacer ce dernier du poste de ministre des Forces armées à celui de ministre du Développement rural, afin de l'éloigner de l'armée sans provoquer de réaction hostile dans les rangs. Mais les militaires sont mécontents. Pour les apaiser tout en gardant son rival sous son contrôle, il le nomme finalement vice-président.

En novembre 1985, Correia tente à nouveau de prendre le pouvoir par la force. Il est arrêté avant de mener à bien son coup d'Etat avec une douzaine de complices, tous des Balantes. Un total de 53 personnes seront accusées par la suite. Correia et dix d'entre elles sont condamnés à mort neuf mois plus tard. Des appels à la clémence sont lancé par la communauté internationale, notamment par le Pape Jean Paul II et le président du Portugal de l'époque, Mario Soares, ou même encore Amnesty International. Vieira ne cède pas à la pression. Le 6 juillet 1986, Correia et cinq autres accusés, tous balantes, sont exécutés.

La tactique politique du Vieira, un jeu d'équilibre entre distribution de privilèges et répression au sein de l'armée, lui permettra de rester au pouvoir pendant près de vingt ans, mais elle va aussi lui porter préjudice. Les exécutions des six Balantes sont perçues comme une tentative de balayage ethnique visant à empêcher les Balantes d'accéder au pouvoir politique, et entraînent une perte de soutien significative parmi les militaires. La peur des coups d'Etat continue de rythmer la vie politique du pays au cours des années 1980.

B. L'ouverture Politique : Pas de Nouvelle Donné

La libéralisation économique entamée dès 1983 avec l'adoption du programme de stabilisation économique, suivi en 1986 du programme d'ajustement structurel du Fond monétaire international (FMI) ouvrit la porte à la pression des bailleurs de fonds internatio- naux. La démocratisation du système politique devient une condition sine qua non de l'aide financière dont le pays en crise économique structurelle est totalement dépendant. Nino Vieira, n'ayant plus de soutien militaire ou politique solide, cherche de nouveaux appuis. Il libère, en janvier 1990, la cinquantaine de personnes condamnées pour leur participation au coup d'Etat de 1985. En janvier 1991, le pays rejoint la vague de l'ouverture politique qui balaye le continent lorsque Vieira annonce la transition du parti unique vers le multipartisme. Malgré l'ouverture, et alors que le parti fit le choix du semi-présidentialisme, le régime de Vieira reste très autoritaire.

La constitution est modifiée le 8 mai 1991 et l'article 4, qui instaurait le parti unique, est aboli. Deux ans plus tard, il y a déjà onze partis d'opposition. Les premières élections démocratiques multipartites se tiennent en juillet 1994 sans violence et surtout sans surprise : le PAIGC et son président, Nino Vieira, sont réélus à l'Assemblée nationale et à la présidence. Une centaine d'observateurs internationaux est présente au scrutin et plus de 30 journalistes étrangers. Les élections sont jugées transparentes, justes et libres. La majorité des 400 000 inscrits est allée voter avec un taux de participation de 88,91 pour cent aux élections législatives et de 89,33 pour cent aux élections présidentielles.

Les élections laissent tout de même entrevoir certains changements dans le jeu politique, et notamment les répercussions de la répression. Au deuxième tour des élections présidentielles, Vieira doit faire face au jeune Kumba Yala qui y est parvenu grâce au soutien des militaires balantes. Son cheval de bataille pour s'attirer leurs faveurs et attiser l'opposition contre Vieira est le dossier des exécutions de 1986. Les six victimes deviennent le symbole de la persécution des Balantes. Nino Vieira contre-attaque en basant sa campagne sur un avertissement : il ne faut pas élire un Balante à la tête de l'Etat car il dirigera le pays sur une base purement ethnique. Vieira gagne de justesse avec 52 pour cent des voix, mais la question ethnique fut introduite pour de bon dans le jeu politique national.

Après la victoire de Vieira, rien ne change dans les pratiques du pouvoir. Pourtant, le pays fit un choix institutionnel important. Le deuxième Congrès extraordinaire du PAIGC en février 1991 opta pour un régime politique semi-présidentiel, similaire au modèle portugais. La constitution de 1994 de Guinée-Bissau s'y conforme et prévoit que le Président de la république dispose du droit de dissoudre l'Assemblée nationale en cas de crise politique grave. A l'inverse, celleci ne peut pas démettre le président, mais peut lui retirer sa confiance. Le Premier ministre, chef du gouvernement, est nommé par le président en tenant compte de la représentation à l'Assemblée nationale. Enfin, le gouvernement est responsable devant l'Assemblée nationale, qui peut passer des motions de censure contre lui. Le décalage est évident avec les pratiques autoritaires du régime de Vieira.

De fait, l'Assemblée est depuis sa création en 1973 une institution symbolique, tout à fait impuissante. Jusqu'en 1991, elle ne pouvait pas voter de motion de censure et ne pouvait en pratique qu'«influencer les politiques du gouvernement dans la mesure où le gouvernement acceptait d'être influencé». Après l'ouverture politique, même si l'Assemblée est désormais un organe multipartite, le PAIGC, étant le parti de Nino Vieira, conserve la majorité des sièges face à des partis d'opposition encore faibles (le PAIGC gagne 62 sièges sur 102, le reste étant réparti entre les nouveaux partis d'opposition dont le Parti pour la réforme sociale (PRS) de Kumba Yala). Les partis d'opposition ne permettent pas à l'institution de contre-carrer le pouvoir du président. Vieira conservera un pouvoir absolu sur le gouvernement et poursuivra ses habitudes dictatoriales : il est protégé par des gardes spéciaux, envoie la police surveiller ou menacer ses opposants et s'isole de plus en plus du public et des membres de son parti. Plus que les opposants politiques, c'est un militaire qui va lui poser problème. Après les élections, la crise budgétaire persiste, tout comme l'accumulation des arriérés de salaires aux militaires et aux fonctionnaires de l'administration. L'insatisfaction populaire est de plus en plus forte contre le régime de Vieira qui, en dépit du récent élan démocratique, est au pouvoir depuis bientôt vingt ans. Les grèves, dont le droit fut suspendu sous le parti unique mais réinstauré avec l'ouverture politique, se font de plus en plus récurrentes pour exprimer les frustrations sociales.

C. Le Conflit Armé: 7 juin 1998 - 7 mai 1999

En juillet 1997, la Guinée-Bissau entre dans la zone monétaire du franc de la Communauté Financière d'Afrique, le franc CFA, qui englobe les pays de l'Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA), dont tous les autres membres sont francophones. Dans la foulée, Vieira, étant encore à la recherche d'appuis financiers et politiques externes, se rapprocha du Sénégal. Cet entêtement à chercher des appuis pour se maintenir au pouvoir provoquera la guerre, déclenchée par Nino Vieira lorsque celui-ci limoge son chef d'état-major.

Alors que le gouvernement sénégalais fait face à la rébellion armée casamançaise qui perturbe la politique interne du pays, le président Abdou Diouf fait pression sur Nino Vieira pour que cesse le trafic d'armes entre certains éléments de l'armée bissauguinéenne et les rebelles casamançais du Mouvement des forces démocratiques de Casamance (MFDC). En réalité, Nino Vieira et son entourage sont directement impliqués dans le trafic. Pour se protéger des soupçons, celui-ci fait porter la responsabilité du trafic à son bras droit et chef d'état-major, le Général Ansumane Mané. Celui-ci est officiellement accusé de négligence, puis limogé et assigné à résidence. Poussant l'hypocrisie à l'extrême, le président ordonne une commission d'enquête parlementaire pour faire la lumière sur le trafic d'armes avec le MFDC. En voulant se protéger du courroux des Sénégalais, Nino Vieira commit un faux-pas. Plusieurs témoins des événements affirment que « Ansumane Mané n'aurait jamais mené la rébellion si Vieira ne l'avait pas limogé ».

Le conflit est declenché le 7 juin 1998. Les rebelles occupent la capitale. Ils prennent le nom de Junta Militar et proposent le dialogue avec le président par le biais d'un message radio. Vieira refuse, et la junte exige sa démission et la formation d'un gouvernement transitoire pour préparer de nouvelles élections. Les combats éclatent dans la capitale entre la junte et les forces loyalistes. La population commence déjà à fuir et ne prend pas part à un conflit considéré comme « une querelle entre deux vieux amis du PAIGC ». Vieira et Mané sont en effet très proches. Ils luttèrent côte à côte pendant la guerre de libération et menèrent ensemble le coup d'Etat contre Luiz Cabral en 1980. Au fil des cessez-le-feu et des tentatives de réconciliation nationale, Nino Vieira refusera encore et toujours de quitter le pouvoir et prolongera la guerre pendant près d'un an.

1. L'intervention régionale, catalyseur de la guerre

Dès le 9 juin, le président de Guinée Conakry, Lansana Conté, un ami personnel de Vieira, envoie des hélicoptères et 400 hommes pour le soutenir. Plus conséquent, le Sénégal envoie sa « force expéditionnaire sénégalaise », composée de 2 200 hommes, pour écraser la junte. Officiellement, un accord de défense entre le Sénégal et la Guinée-Bissau prévoit l'intervention militaire du Sénégal uniquement en cas d'aggression étrangère. La rébellion militaire ne correspond pas à cette définition, mais Abdou Diouf veut saisir l'opportunité de nettoyer les bases arrière bissau-guinéennes du MFDC, et ainsi de régler le problème casamançais une fois pour toutes. Pour la population, l'intervention militaire étrangère et surtout la démonstration de force sénégalaise est perçue comme une agression, voire comme une invasion. La plupart des anciens combattants rejoint la junte pour l'aider à lutter contre les forces étrangères. Le conflit dépasse désormais la querelle interne entre factions de l'armée, et c'est une véritable guerre qui s'installe et durera onze mois.

Le 11 juin, le gouvernement portugais organise une évacuation massive des habitants, et principalement de l'élite, de Bissau. Environ 2 200 personnes embarquent pour Dakar sur un navire marchand. Le 13 juin, les Sénégalais passent à l'attaque, l'ambassade des Etats-Unis est atteinte par un obus et prend feu. Peu après, les villes de l'intérieur sont envahies par les déplacés. Après plusieurs tentatives de négociation, un cessez-le-feu est finalement signé le 26 août 1998 à Praia, capitale du Cap-Vert. Il est rompu le 9 octobre, et la guerre reprend quelques jours plus tard à Bissau. Après de nombreux appels à la signature d'un accord, Ansumane Mané et Nino Vieira se rencontrent finalement à Banjul le 31 octobre 1998.

La rencontre se termine par des embrassades, censées sceller la réconciliation entre les deux amis. Des accords de paix sont signés le 1er novembre 1998. Ils prévoient notamment le retrait des militaires sénégalais et guinéens, qui doivent être remplacés par 1 450 soldats de l'ECOMOG, et la mise en place d'un gouvernement d'union nationale chargé d'organiser les élections. Un gouvernement d'union nationale est bien constitué le 12 janvier 1999, mais Nino Vieira refuse de quitter le pouvoir.

Pendant ce temps, on attend l'arrivée de la force d'interposition censée rétablir l'ordre à Bissau, et qui quittera Dakar à bord d'un navire français, le Sirocco, pour arriver à Bissau dans la nuit du 31 janvier. La France apporta déjà son soutien militaire aux forces loyalistes et sénégalaises, ayant envoyé sur place quelques militaires et même, selon la rumeur, plusieurs mercenaires. Ces actions provoquent la colère des Portugais, qui considèrent la Guinée-Bissau comme leur zone d'influence légitime et sont euxaussi impliqués directement dans le conflit en soutenant le Général Mané. Le secrétaire exécutif de la Communauté économique des États d'Afrique de l'ouest (CEDEAO) avait d'ailleurs dénoncé en juillet 1998 « le comportement colonial du Portugal », qu'il accusait d'avoir fourni un soutien logistique aux rebelles de la junte. Le 4 février 1999, le président français Jacques Chirac dément une quelconque implication française dans le conflit en Guinée-Bissau lors d'une visite officielle à Lisbonne. Au moment même où celui-ci s'adresse au Parlement portugais, une manifestion contre « l'ingérence française » se déroule à l'extérieur du bâtiment.

2. Le départ de Nino Vieira

Alors que les combats persistent après l'arrivée de la force d'interposition, une réunion a lieu à nouveau entre Vieira et Mané le 15 février, en présence de l'Union européenne. Devant les télévisions du monde entier, Nino Vieira embrasse, pour la deuxième fois, son ancien compagnon. Mais il refuse toujours de quitter le pouvoir. Les soldats sénégalais quittent Bissau sans avoir ni résolu la crise, ni réglé le problème de la Casamance. A Dakar, les critiques de l'opposition politique dirigée par Abdoulaye Wade s'étaient faites trop pressantes sur les pertes financières et humaines subies par l'armée sénégalaise, où elle était pourtant censée « écraser la junte rapidement. »

Un diplomate portugais notera, non sans perspicacité : « Si les Guinéens ont délogé nos 30 000 hommes armés de Guinée portugaise, ce n'est pas avec deux mille homme que le Sénégal allait réussir à les mater. Ils n'ont pas lu l'histoire? » La junte, soutenue par les anciens combattants et de nombreux civils, réussit à renvoyer l'envahisseur. Mais Nino Vieira refuse toujours de partir et tente de cohabiter sans collaborer avec le gouvernement d'union nationale.

Les 4 et 5 mai 1999, une table ronde des pays donateurs de la Guinée-Bissau se tient à Genève. Le Premier ministre nommé par la junte, Francisco Fadul, y arrache la promesse de 200 millions de dollars pour la reconstruction du pays et le soutien à la préparation des élections prévues pour novembre 1999, à la condition que le désarmement soit complété. Là encore, Nino Vieira résiste, et tarde à désarmer les 600 soldats de la garde présidentielle. La junte reprend les armes le 6 mai 1999, essentiellement pour désarmer Vieira. Il est rapidement battu. La junte prend le contrôle de la capitale dès le lendemain. Le palais présidentiel est pris, pillé par la foule et brûlé. Entre temps, Vieira s'échappa et fut accueilli par l'ambassade du Portugal. Le président fut finalement renversé.

Les vingt ans de règne de Nino Vieira eurent le temps d'encrer l'armée au coeur du pouvoir. L'ouverture politique censée démocratiser le pays fut un manège superficiel plus qu'une opportunité de changement, et le modèle autoritaire et personnaliste de l'exercice du pouvoir est resté intact. Le départ de Nino apporte donc de grandes promesses de changement. Mais après la guerre, la situation sociale et financière du pays est désespérée. Les infrastructures de la capitale furent fortement endommagées, et une couche entière de l'élite éduquée du pays émigra.

Les besoins de la reconstruction s'ajoutent au défi du développement économique auquel le pays doit faire face. Les moyens pour s'y attaquer sont pratiquement inexistants : les caisses de l'Etat sont vides et les ressources humaines compétentes manquent cruellement. Le challenge est énorme et nécessite une volonté politique forte, une aide financière conséquente et une gestion rigoureuse des affaires de l'Etat pour pallier les carences institutionnelles. C'est Kumba Yala qui gagne le droit de relever le défi. Mais tout comme l'ouverture politique, l'alternance ne changera pas la donne fondamentale quant au mode d'exercice du pouvoir en Guinée-Bissau.

V. L'alternance Politique: un Double Echec

L'expérience de Kumba Yala est un double échec : premièrement, sa gestion catastrophique des affaires du pays ne permet pas d'envisager la reconstruction ; deuxièmement, elle mènera directement au retour de Nino Vieira. La mauvaise gestion des finances publiques et l'isolement croissant face à la communauté internationale assèchent les caisses de l'Etat, et la déliquescence générale des institutions et des infrastructures du pays provoque rapidement un coup d'Etat qui fait l'unanimité. Le changement n'aura pas eu lieu. Cependant les Balantes contrôlent l'armée et détiennent le pouvoir au grand jour. Le Général Tagme Na Wai, nommé chef d'état-major de l'armée à la demande de la majorité des militaires pendant la période de transition devient le véritable chef du pays.

A. Kumba Yala au Pouvoir: la Revanche des Balantes?

Le gouvernement de transition organise comme prévu des élections pour le 28 novembre 1999. Les résultats sont historiques : le PAIGC perd pour la première fois son contrôle de l'Assemblée aux législatives. Le Parti pour la réforme sociale (PRS) de Kumba Yala reçoit 38 sièges sur 102 et devient le parti le plus important de l'Assemblée. Le PAIGC qui mena le pays à la libération perdit définitivement sa légitimité historique sur les autres partis nés de l'ouverture des années 1990. Les présidentielles confirment la tendance. Le deuxième tour en janvier 2000 oppose Kumba Yala et Malam Bacai Sanha du PAIGC. Ce dernier était un opposant féroce de Nino Vieira au sein du parti, mais cela ne suffit pas. La population veut un changement radical et élit Kumba Yala qui gagne avec 72 pour cent des voix.

Au-delà du changement politique, la victoire de Kumba Yala est perçue comme un véritable accomplissement pour les Balantes. Après avoir été exclus des plus hauts postes à responsabilité politique sous le leadership capverdien, puis sous Vieira qui s'accaparait le pouvoir malgré le poids important des militaires, Kumba Yala est le premier Balante à parvenir à la tête du pays. Même si cette revanche n'implique pas qu'il y ait un « rêve d'hégémonie balante en soi », Kumba Yala procède, comme ses prédécesseurs à la consolidation de son pouvoir en renforçant son réseau de soutien personnel, qui se base avant tout sur ce groupe ethnique. Il nomme immédiatement un Premier ministre balante. Le seul évêque du pays, un Italien, est mort durant la guerre. C'est encore un Balante qui le remplace. Mais surtout, l'armée, majoritairement balante et dont les rangs ont grossi pendant la guerre, lui est acquise. Une série de promotions est introduite, et de nombreux militaires deviennent généraux. Certains craignent la « balantisation » de toutes les branches du pouvoir, qui pourrait devenir une source de déstabilisation. Mais comme l'ont montré les expériences de Nino Vieira et de Luiz Cabral avant lui, c'est surtout le fait de gouverner en dehors d'un cadre institutionnel qui constitue un risque pour la stabilité du pays. Malgré son assise solide au sein des militaires balantes, Kumba Yala a un rival en la personne d'Ansumane Mané, qui reste une figure respectée et crainte au sein de l'armée. Mané n'a pas d'ambition politique personnelle et refuse d'être nommé au poste de conseiller ministériel, alors que d'autres officiers de la junte acceptent les cinq postes qui leurs sont proposés au gouvernement. Il préfère rester indépendant du gouvernement et, au contraire, n'hésite pas à dire qu'il veut garder un rôle de supervision sur la politique, et qu'il est prêt à intervenir militairement pour remettre les choses en ordre s'il le considère nécessaire. Kumba Yala n'apprécie pas la menace.

En novembre 2000, Mané refuse la nomination de plusieurs officiers balantes et s'autoproclame chef d'état-major. Il sera tué avant la fin du mois par les hommes de Kumba Yala. Avec la mort d'Ansumane Mané, un Mandingue, c'est « encore une couche de l'élite militaire non balante qui est balayée ». Désormais, les Balantes sont presque seuls à diriger l'armée.

B. Crise Budgetaire et Instabilité Chronique

Débarrassé d'Ansumane Mané, Kumba Yala est libre de gérer les affaires de l'Etat à sa guise. Le résultat est désastreux. « Il se comporte comme un roi en son royaume. L'argent ne passe plus par le système bancaire ». Les membres du PRS désormais à la tête de la bureaucratie n'ont aucune expérience de la gestion d'un Etat et les compétences techniques sont rares. Les quelques politiques publiques entamées sont pour la plupart incohérentes et inefficaces. Par ailleurs, le comportement imprévisible de Kumba Yala, qui avait auparavant la réputation d'être un orateur habile et charismatique, éveille de plus en plus l'inquiétude de la population et des partenaires internationaux. Il fait plusieurs discours décousus à la télévision et, parmi d'autres excentricités, propose sans raison apparente de relocaliser la capitale à Buba, une ville à environ 200km de Bissau. Une autre fois, il menace d'envahir la Gambie. Ses frasques entraînent vite une détérioration des relations avec le FMI, qui suspend l'assistance budgétaire à la Guinée-Bissau et abandonne les efforts pour mettre en place son plan de réduction de la pauvreté. Sans appui budgétaire, les arriérés de salaires atteignent des records insoutenables pour les fonctionnaires bissau-guinéens, qui ne sont pas payés pendant dix mois d'affilée.

Dans ce contexte, la crise politique s'installe. Dès 2000, le PRS n'a plus de coalition et gouverne seul à l'Assemblée. Entre 2001 et 2003, Yala nomme et renvoie quatre Premiers ministres et plusieurs douzaines de hauts fonctionnaires. En novembre 2002, il dissout le Parlement et appelle à des élections législatives anticipées. Faute de moyens, celles-ci n'ont pas lieu dans les délais prévus par la constitution, et le pays reste sans gouvernement pendant plusieurs mois. Durant la même période, des juges de la Cour suprême sont limogés pour des raisons politiques et le régime, de plus en plus impopulaire, essuie plusieurs tentatives de coup d'Etat.

Finalement, le 14 septembre 2003, Kumba Yala est déposé par un coup d'Etat mené par le Général Verissimo Correia Seabra. La crise politique et l'incompréhension quant aux méthodes de gestion de Kumba Yala étaient telles que l'événement est accueilli dans l'enthousiasme général en Guinée-Bissau comme dans la communauté internationale. Celle-ci condamne le principe de la prise de pouvoir par la force, mais le Secrétaire-général des Nations unies reconnaît qu'elle « est advenue à un moment où les normes démocratiques étaient sérieusement bafouées, et représente le dénouement d'une situation devenue intenable ». Pour la deuxième fois, un gouvernement de transition est mis en place afin de préparer des élections. Enrique Rosa est nommé président en intérim, et Artur Sanha, ancien secrétaire général du PRS, est nommé Premier ministre. Selon certains, c'est la hiérarchie militaire balante qui l'a imposé afin de conserver un minimum de contrôle sur le pouvoir. Le Général Verissimo Correia Seabra sera tué en octobre 2004 par un groupe de militaires rebelles qui apparemment proteste contre les arriérés de salaires qui persistent et la corruption au sein de la hiérarchie militaire. C'est le Général Tagme Na Wai, un Balante, qui est nommé à sa place, à la demande de la majorité des militaires.

C. Retour de Nino Vieira : la Hierarchie Militaire au Pouvoir

Les élections législatives se tiennent, comme prévu, en mars 2004. Le PAIGC redevient majoritaire à l'Assemblée et un nouveau gouvernement est formé sous la direction du Premier ministre Carlos Gomes Junior. Les élections présidentielles se préparent pour 2005. La charte de transition exclut la candidature de Nino Vieira et de Kumba Yala, mais finalement les deux y participeront. Kumba Yala, malgré le récent coup d'Etat, est toujours chef d'un parti qui représente un tiers du Parlement, et Nino Vieira rentre de plusieurs années d'exil avec le soutien financier et logistique de la Guinée Conakry, mais aussi et surtout du Sénégal.

Après la chute de Kumba Yala, c'est l'armée qui reprend les véritables rênes du pouvoir. L'arrivée de Nino Vieira dans le pays pour se présenter aux élections en est la démonstration symbolique. Le PAIGC conteste fortement la légitimité de la candidature de Nino Vieira, qui fut officiellement mis en accusation pour crime par l'Assemblée peu avant son départ en exil. Mais Vieira a convaincu le Sénégal de le soutenir. Il sera un meilleur allié que Kumba Yala, qui n'a pas hésité à s'isoler complètement de la communauté internationale pendant sa présidence, et il se dit capable de maîtriser l'armée. De son côté, le Général Tagme Na Wai sans doute en accord avec Kumba Yala préfère encadrer le retour de Vieira afin de le garder sous son contrôle au lieu de lui laisser une marge de manoeuvre de déstabilisation depuis l'étranger. Nino Vieira fait donc son entrée dans la capitale en juin 2005, escorté par les militaires qui assurent sa protection.

Aux élections présidentielles tenues le 19 juin de la même année, Malam Bacai Sanha du PAIGC se présente pour la deuxième fois contre Kumba Yala, et pour la première fois contre Nino Vieira, qui participe en tant que candidat indépendant. Cette fois-ci, Malam Bacai remporte le plus grand nombre de votes, mais pas assez pour éviter le deuxième tour. A la surprise générale, Kumba Yala, qui est arrivé troisième au premier tour, soutient Nino Vieira et lui apporte dans la foulée le précieux vote des Balantes. Nino Vieira l'emporte donc contre Malam Bacai et devient pour la deuxième fois le président démocratiquement élu de la Guinée-Bissau.

Les observateurs internationaux déclarent l'élection libre et transparente. Mais l'influence des militaires a été décisive. Inquiets de l'éventualité d'une victoire du candidat du PAIGC, qui impliquerait peut-être leur mise à l'écart, ils se sont entendus avec Kumba Yala pour offrir la victoire à leur ancien ennemi, Nino Vieira. Mais celle-ci n'est pas sans conditions. Comme l'explique un haut fonctionnaire du pays, « les militaires ont fait un deal avec Vieira pour lui laisser la vie sauve et le remettre au pouvoir, mais ils ne lui laisseront jamais les mains libres. A présent c'est l'armée qui dirige le pays ».

Plus précisément, c'est le chef d'état-major de l'armée, le Général Tagme Na Wai qui contrôle le pays, malgré les divisions internes de l'armée. Vieira conserve la loyauté de quelques militaires qui l'avaient soutenu lors de la rébellion d'Ansumane Mané en 1999. Même parmi les Balantes, le Général Tagme Na Wai et le commandant Bubu Natsu, chef d'état-major de la marine, ont chacun leurs loyalistes. En dépit de ces divisions, la domination numérique des Balantes confère au général un pouvoir considérable. Son fort caractère et son langage très direct lui valent la réputation d'être un homme têtu mais avec des principes. Tagme Na Wai n'hésite pas à se montrer et intervient régulièrement dans les affaires de l'Etat, mais se veut paradoxalement partisan des règles démocratiques. En février 2008, il a par exemple menacé d'arrêter les hommes politiques qui ne seraient pas disposés à respecter les résultats des élections à venir. Plus particulièrement, sa relation avec Nino Vieira est ambiguë. Ancienne victime du président, qui l'aurait fait torturer avant de l'envoyer en prison après la tentative de coup d'Etat de 1985, il semble avoir conclu un accord avec son ancien tortionnaire. Vieira garde la vie sauve et peut gérer les affaires de l'Etat dans la mesure où il ne commet aucune décision politique qui pourrait aller à l'encontre des intérêts de l'armée. Cette entente avec Tagme Nai Wai laisse d'ailleurs assez de marge au président Vieira pour continuer à régler des comptes personnels en perturbant la vie politique du pays. En septembre 2006, l'ancien chef de la marine est assassiné. C'était le dernier fidèle de la junte d'Ansumane Mané qui était encore en vie. Le 28 octobre 2006, Vieira limoge le Premier ministre nommé par l'Assemblée avant l'élection présidentielle, Carlos Gomes Junior, pour des raisons entièrement personnelles. Gomes Junior, un riche homme d'affaires, fut le prête-nom de Nino Vieira jusqu'à sa chute en 1999. Mais à son retour d'exil, Gomes Junior s'est approprié ses biens et refuse de les lui rendre.

De façon assez représentative du fonctionnement du pays, la situation va dégénérer. Peu après avoir été limogé, Carlos Gomes Junior mentionne, lors d'un entretien à la radio, que le président commandita l'assassinat des anciens membres de la junte qui l'ont déposé en 1999. Un mandat d'arrêt est immédiatement lancé contre lui pour diffamation. Carlos Gomes Junior, qui dit craindre pour sa vie, se réfugie au bureau de l'UNOGBIS, le bureau d'appui au maintien de la paix des Nations unies, présent dans le pays depuis 2001. C'est le Représentant spécial des Nations unies, Shola Omoregie, qui joue le rôle de médiateur et négocie avec le président. Vieira fait finalement retirer le mandat d'arrêt contre Gomes Junior et garantit sa sécurité. Celui-ci quitte les locaux de l'UNOGBIS plus de deux semaines après s'y être réfugié. La crise démontre encore une fois que les institutions de Guinée-Bissau sont entièrement soumises aux agendas individuels de l'élite politique. Perçu comme une absence de volonté à consolider les institutions et assurer la stabilité politique du pays, le comportement de Vieira affecte les relations avec les bailleurs.

Gomes Junior avait repris contact avec le FMI, mais le dialogue est à nouveau rompu. Neuf ans après la fin de la guerre, aucun des défis de la reconstruction ne sut être relevé. Ni par Kumba Yala, qui se révéla être une véritable calamité pour les finances de l'Etat, ni encore par Nino Vieira, qui pourtant n'a pas l'excuse de l'inexpérience du pouvoir. Le retour de Nino Vieira et sa victoire aux élections présidentielles apparaissent comme une suite logique de plusieurs décennies de pénétration de l'armée dans les structures du pouvoir civil. Désormais, la hiérarchie militaire supervise ouvertement le jeu politique et a mis en place un président qui est à ses ordres. Dans ce contexte, la situation institutionnelle et politique du pays frôle continuellement la crise.

VI. Un Nouvel Elan?

En 2007, à la surprise générale, l'Assemblée nationale réussit à s'imposer dans le jeu politique. Les parlementaires formèrent une coalition majoritaire et signèrent un pacte de stabilité politique qui leur a permis d'imposer le départ du Premier ministre nommé par Vieira après le limogeage de Carlos Gomes Junior. Un nouveau Premier ministre, Martinho Ndafa Cabi, et un gouvernement de consensus furent mis en place et travaillent activement à reconquérir la confiance des bailleurs de fonds et à matérialiser les projets de réformes élaborés en partenariat avec eux. Le pays semble être engagé dans un nouvel élan, même si la crise n'est jamais loin. La hiérarchie militaire continue d'arbitrer le jeu politique même si cela paraît se faire dans l'intérêt, dans le court terme, du gouvernement de consensus et des réformes.

A. Le Pacte de Stabilité

Début 2007, de nombreux parlementaires n'acceptent pas le limogeage inconstitutionnel de Carlos Gomes Junior et rejettent la légitimité de son remplaçant, Aristides Gomes, un proche de Vieira. Les nouveaux ministres aussi sont tous associés au cercle présidentiel. A l'Assemblée, les députés qui soutiennent le président, le Premier ministre et son gouvernement conservent la majorité des sièges. Mais les tensions sont de plus en plus fortes entre partisans et opposants de Vieira.

Après plusieurs mois de négociations au sein des partis de l'Assemblée, les parlementaires mécontents parviennent à obtenir le soutien du PRS de Kumba Yala, qui rompt son alliance avec Vieira, pour former une coalition parlementaire majoritaire. Le 13 mars, le PAIGC, le PRS et le PUSD (Parti uni social-démocrate) de l'ancien Premier ministre Fransisco Fadul, les trois partis les plus importants de l'Assemblée, signent un pacte de stabilité politique national. Le 19 mars, la coalition fait passer une motion de censure contre le Premier ministre. Selon la constitution, celui-ci doit démissionner, et le président doit nommer un nouveau Premier ministre dans les 72 heures.

Nino Vieira refuse de se plier à la règle et s'accroche à son Premier ministre. Il menace de dissoudre l'Assemblée. Mais les députés tiennent bon. Dix jours plus tard, Artistides Gomes démissionne. Il faudra attendre encore jusqu'au 3 avril avant que Vieira accepte de le remplacer. Le 9 avril, Martinho Ndafa Cabi du PAIGC est enfin nommé au poste de Premier ministre. Cette victoire de l'Assemblée sur le président par des voies purement démocratiques représente un véritable tournant. En signant le pacte de stabilité, les députés restituent un pouvoir politique à l'Assemblée nationale, conformément à l'ésprit du système semi-présidentiel. En pratique, la coalition parlementaire n'a pas la légitimité des urnes, mais au moins pour la première fois dans l'histoire du pays l'institution joue désormais un rôle dans l'équilibre des pouvoirs.

Les termes du pacte garantissent un engagement des trois partis d'une durée de dix ans, quel que soit le vainqueur des élections à venir, ce qui donne l'espoir d'une stabilité politique dans le long terme et rassure les bailleurs. Ceux-ci ont d'ailleurs salué la détermination des parlementaires. Les proches de Vieira sont largement balayés des postes ministériels et remplacés par un gouvernement de consensus réparti proportionellement : le PAIGC obtient neuf ministères, le PRS en obtient six et le PUSD en obtient trois. Le reste des 29 portefeuilles ministériels va à d'autres partis d'opposition et à des indépendants. Seuls deux ministères vont à des proches du président : celui des Affaires étrangères, mais surtout celui de l'Administration interne l'équivalent bissau-guinéen du ministère de l'Intérieur à la tête duquel est nommé Baciro Dabo, l'ancien chef de la sécurité de Nino Vieira.

Seul le ministre des Finances, Issouf Sanha, a déjà servi sous le gouvernement d'Aristides Gomes. Cependant, il a une excellente réputation auprès des bailleurs, et propose rapidement un plan d'assainissement des finances publiques. Le Premier ministre et son gouvernement s'attaquent activement à la reprise des relations avec le FMI et les autres partenaires extérieurs. Depuis, les projets de réformes du secteur de la sécurité et de l'administration publique, ainsi qu'un plan d'urgence pour lutter contre le trafic de drogue, reçoivent l'approbation des bailleurs et des promesses de financement.

B. Risques de Nouvelle Crise Politique

Malgré ce tournant, la crise institutionnelle n'est pas loin. Les élections législatives initialement prévues pour mars 2008 ne purent pas avoir lieu faute de préparation et de moyens. Un consensus entre les partis propose de les repousser au mois de novembre 2008, conformément à la loi électorale indiquant que les élections doivent avoir lieu en octobre ou en novembre de l'année des élections. Or, selon la constitution, le mandat des parlementaires, qui est de quatre ans, prit fin le 21 avril 2008. Entre cette date et les élections de novembre, il y aura donc un vide institutionnel et les prescriptions de la constitution pour le combler ne font pas l'unanimité. La coalition à l'Assemblée nationale propose de prolonger exceptionnellement le mandat des députés et de conserver le gouvernement actuel jusqu'aux élections de novembre, afin qu'il puisse poursuivre les réformes positives déjà entamées. Or, la constitution prévoit la dissolution automatique de l'Assemblée à la fin de son mandat, et la nomination d'un gouvernement de gestion choisi par le président si les élections législatives n'ont pas encore eu lieu.

Dans cette éventualité, des élections doivent être organisées impérativement dans les 90 jours suivant la dissolution du Parlement. Dans la situation actuelle en Guinée-Bissau, ce délai est irréaliste compte tenu des besoins en termes de financements et de préparation pour garantir des élections crédibles. L'option du gouvernement de gestion présente un intérêt considérable pour Vieira, car elle permettrait de remplacer le Premier ministre qu'on lui a imposé et qui, selon plusieurs interlocuteurs de Crisis Group, refuse d'accéder à ses requêtes financières. « Lorsque Vieira demande dix mille dollars au Premier ministre, on lui répond désormais qu'il n'y a pas d'argent dans les caisses de l'Etat ». Le dimanche 23 mars, le président convoqua donc une session extraordinaire à l'Assemblée, durant laquelle il laissa entendre qu'il pourrait dissoudre le Parlement d'ici la fin de son mandat et nommer un gouvernement de gestion. Malheureusement pour lui, le Premier ministre a le soutien actif du Général Tagme Na Wai. Peu après cette déclaration, le général a fait passer le message par député interposé lors d'une conférence de presse : l'armée n'acceptera pas qu'on change de Premier ministre avant les élections de novembre. Le message est clair. En avril 2008, les parlementaires votèrent en faveur de la prolongation de leur mandat jusqu'aux prochaines élections législatives, désormais fixées au 16 novembre 2008. Le 19 mai, le président Vieira promulgua officiellement le décret qui l'applique. Le Premier ministre Martinho Ndafa Cabi reste à son poste. Le respect du nouveau calendrier électoral peut confirmer ou ruiner la crédibilité de l'élan démocratique et l'avenir des réformes déjà entamées. Rien ne garantit que le calendrier sera tenu et que les élections se dérouleront dans de bonnes conditions. Le projet d'introduction de cartes biométriques pour l'identification des électeurs, qui fut convenu avec l'aide du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) pour les législatives, fut finalement abandonné, faute de moyens financiers. L'aide financière n'incluait pas le montant correspondant aux arriérés dus aux commissions électorales nationales et régionales pour les élections de 2002, estimées à 1,7 millions de dollars américains. Le gouvernement disait ne pas avoir les moyens de la payer et demandait l'aide des bailleurs pourtant réticents à payer une dette considérée comme souveraine. Censées limiter les possibilités de fraude, les cartes biométriques sont désormais prévues pour les élections présidentielles de 2010. En attendant, les tâches sont nombreuses pour achever la préparation des législatives : le recensement doit être actualisé, et la plupart des citoyens n'a pas de carnet de naissance.

Pour les partis politiques, la préparation aux élections débuta déjà. Le président Nino Vieira ne dispose que du soutien d'une minorité de parlementaires depuis que le PRS se joignit à la coalition parlementaire. Cependant, il tente déjà de manoeuvrer pour renverser la situation. Son bras droit, Aristides Gomes, vient de quitter le PAIGC pour créer son propre parti, le Parti républicain de l'indépendance pour le développement (PRID). S'il parvient à se constituer une base électorale et à gagner des sièges à l'Assemblée, il pourra peut-être modifier l'équilibre des forces au sein du Parlement en faveur de Nino Vieira. Du côté du PRS, le parti garde une assise électorale solide chez les Balantes, et gagne de plus en plus de voix chez les Fulas, devenus récemment le groupe ethnique numériquement majoritaire dans le pays, juste devant les Balantes. Les Fulas sont historiquement le groupe qui se distança le plus du PAIGC, et certains parlent d'un « rêve bi-ethnique d'une association entre Balantes et Fulas».

Dans tous les cas, le résultat des votes aux législatives sera, certes, une indication des évolutions politiques dans le pays, mais malgré les campagnes politiques, il y a peu de chances qu'un des partis obtienne une majorité absolue à l'Assemblée. Dans ce cas, quel que soit le rééquilibrage des sièges, et si les termes du pacte de stabilité sont respectés, la coalition parlementaire se maintiendra et pourra continuer à assurer un minimum de stabilité politique et la poursuite des réformes en collaboration avec le gouvernement. ...

Quelle que soit la vérité, les rumeurs illustrent la prévalence des relations personnelles au mépris des règles institutionnelles. Les relations entre personnalités du pouvoir risquent de continuer à être le catalyseur ou l'obstacle à la stabilité du pays, jusqu'à ce que les institutions soient assez solides pour jouer le rôle de régulateur. Mais la rapidité de réaction du chef de l'armée du gouvernement atteste aussi d'une volonté commune de préserver les apparences, sinon aux yeux de la population, au moins aux yeux des bailleurs internationaux. C'est tout de même une nouveauté qui semble confirmer une rupture, en tous cas temporaire, avec les comportements isolationnistes dont a fait preuve Kumba Yala et dernièrement Nino Vieira. Mais les défis sont encore innombrables en termes de consolidation des institutions et de remise en route du développement économique. La première des étapes est celle de régler les problèmes de fond qui empêchent d'envisager une quelconque sortie de crise définitive pour la Guinée-Bissau. Le plus coriace est celui de l'armée.

C. Difficile Reforme de L'armée

La première étape, et la plus délicate compte tenu de l'histoire du pays, est la réforme de l'armée. Elle doit avoir lieu dans le cadre de la réforme du secteur de la sécurité, qui comprend également la police et la justice. Mais l'enjeu principal est bien celui de la restructuration des forces armées, qui implique tout d'abord une réduction des effectifs et la mise à la retraite d'une partie du personnel. Les évaluations des effectifs de l'armée ont par le passé varié entre 4 000 et 10 000 hommes. Ce décalage énorme s'explique en partie par le fait que la hiérarchie militaire a intérêt à gonfler les chiffres pour faire monter les enchères sur le coût de la réforme et donc le montant de l'aide financière qui lui sera associée, tout en conservant l'image de l'armée comme étant un corps numériquement important et puissant. En realité, les capacites opérationnelles de l'armée de terre et de la marine sont très limitées.

Le décalage entre les diverses estimations souligne aussi le problème crucial des anciens combattants et des militaires à l'âge de la retraite qui reprennent les armes à l'occasion, comme lors de la guerre de 1998- 1999, et qui refusent de quitter les rangs de l'armée car l'Etat n'a pas les moyens de leur payer une pension. Lorsqu'ils sont pris en compte dans les effectifs, l'armée bissau-guinéenne peut se compter en dizaines de milliers d'hommes. En réalité, les effectifs stables de l'armée sont bien inférieurs, car dans un contexte de salaires misérables et d'arriérés qui s'accumulent, beaucoup d'entre eux vivent d'autres activités et ne mettent l'uniforme qu'à l'occasion des tentatives de recensement.

L'armée épuise également les maigres ressources budgétaires du pays, dont les dépenses pour le secteur de la sécurité sont estimées à 30 pour cent, bien audelà de la limite recommandée par la CEDEAO. Le problème est exacerbé par le nombre élevé d'officiers après les séries de promotions au sein de l'armée, notamment la dernière en 2006. Les résultats du dernier recensement de l'armée financé par la communauté internationale ont estimé à 4458 le nombre de militaires en Guinée-Bissau. Il y a 3,4 militaires pour 1000 habitants, le taux le plus élevé d'Afrique de l'ouest, et plus de 40 pour cent d'entre eux sont des officiers. Le moment est crucial car une fois le recensement terminé, la démobilisation, la réintégration et la réinsertion des militaires, dont les anciens combattants de la guerre de libération, les militaires à l'âge de la retraite, et les militaires non actifs, peuvent commencer. C'est le premier véritable obstacle probable à la réforme.

Les bailleurs se veulent rassurants : la démobilisation ne devrait pas concerner plus de 50 pour cent du personnel militaire, un pourcentage qui effraie pourtant les militaires sans alternative d'activité ou de revenus. Le Général Tagme Na Wai, qui se veut pourtant un fervent partisan de la réforme, a déjà prévenu que les militaires n'accepteraient la réforme que si elle leur permettrait de « conserver leur dignité ». Nul doute que la compensation matérielle prévue dans le programme en sera la mesure. Un des bailleurs l'exprime clairement : « Je ne suis pas optimiste sur la réforme. La dignité a une valeur monétaire que la communauté internationale n'est pas prête à payer ». Certains militaires ont d'ailleurs déjà prévenu que, s'ils acceptent de jouer le jeu de l'ouverture à la reforme dans les termes, ils ne la laisseront pas s'appliquer dans les faits. « Plusieurs officiers ont déjà dit que, quand le moment sera venu de partir à la retraite, personne ne bougera ».

L'enjeu principal de la réforme de l'armée est réellement de libérer le système politique du joug des militaires afin que les institutions démocratiques puissent commencer à fonctionner librement et donner pour la première fois le contrôle total du pays aux civils. Le gouvernement bissau-guinéen lui-même est conscient que les militaires n'ont toujours pas de conception claire de leur rôle dans un Etat républicain. La réforme aurait également certains avantages à plus long terme, y compris celui de débloquer les postes de la hiérarchie pour la jeune génération, élever les conditions de vie dans les casernes et améliorer le niveau et la régularité des salaires pour le corps militaire, ce qui dépasse largement les moyens financiers actuels de l'Etat. D'ailleurs, si les militaires sont convaincus que le système des pensions est fonctionnel, la réforme aura sans doute plus de chances de marcher. Un autre enjeu de la réforme est l'éventuel ré-équilibrage ethnique au sein de l'armée. Cette éventualité n'est pas forcément pour plaire aux Balantes, qui ont tendance à considérer que le contrôle de l'armée leur revient de droit. Depuis la guerre de libération, « ce sont surtout les Balantes qui valorisent l'ascension sociale par l'armée ». Tagme Na Wai en est d'ailleurs le meilleur exemple. Il partait de rien et apprenait les rudiments de l'alphabet pendant la guerre de libération. Or, il est aujourd'hui à la tête de l'armée, véritable pouvoir du pays. Et malgré ses discours encourageants sur la réforme, le doute persiste chez certains partenaires: «Je ne crois pas que Tagme abandonnera le pouvoir si facilement. Pas après avoir réussi ce que les Balantes ont toujours rêvé d'accomplir. Obtenir le pouvoir ».

D. Criminalisation de L'etat

Un autre obstacle à la réforme de l'armée qui est aussi l'un des symptômes de la déliquescence de l'Etat en Guinée-Bissau est la fulgurante progression des réseaux criminels qui utilisent le pays comme point de transit et de stockage pour leur trafic, et en particulier pour le trafic de cocaïne. L'Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) estime que plusieurs centaines de kilogrammes de cocaïne traversent le pays chaque semaine, en provenance d'Amérique Latine et à destination des marchés européens. La drogue arrive par bateau ou par avion du Venezuela, de la Colombie ou du Brésil pour être stockée en Guinée-Bissau avant d'être redistribuée en petites quantités vers l'Europe. Le processus est relativement facile pour les trafiquants. L'Etat bissau-guinéen n'a aucune capacité logistique pour contrôler son territoire, notamment ses quelques 90 îles côtières.

Mais c'est surtout la complicité de certains militaires qui facilite les opérations des trafiquants. Ceux-ci disposent d'un soutien logistique local à travers les hommes de l'armée de terre et de la marine, selon le point de transit. Les militaires de l'armée de terre ont été vus plusieurs fois en train de décharger des paquets de drogue des avions clandestins sur des pistes d'atterrissage précaires à l'intérieur du pays, et la marine est largement impliquée dans le passage des trafiquants et de leurs marchandises dans les îles Bijagos. Dans ces conditions, la hiérarchie de l'armée parvient à s'approprier une part des vastes quantités d'argent injectées dans le pays par le trafic de drogue. Les militaires ont toutes les chances de vouloir s'opposer à une réforme qui les mettrait à la retraite et les empêcherait de continuer à faire des bénéfices liés au trafic.

Le problème de drogue auquel fait face le pays n'est ni récent, ni limité à la Guinée-Bissau. Mais le pays est encore plus vulnérable aux trafiquants que ses voisins d'Afrique de l'ouest. Le cruel manque de capacités des autorités pour lutter contre le crime est médiatisé sous forme d'anecdotes presque cocasses partout dans le monde, évoquant la police qui, faute de voiture ou d'essence, est incapable de poursuivre des trafiquant en 4x4 et doit parfois réquisitionner des taxis. Ou encore la facilité avec laquelle les quelques saisies de cocaïne autour d'une cinquantaine depuis deux ans, une proportion infime des quantités qui transitent selon les estimations disparaissent sans laisser de trace des locaux de la police.

En septembre 2006, l'une de ces saisies, de 674 kg et d'une valeur de près de 20 millions s'était volatilisée. Les moyens manquent également au niveau du système judiciaire. Non seulement parce qu'il n'y a pas de prison à proprement parler à Bissau, un autre fait anecdotique faisant le tour de planète, mais surtout parce que la corruption et l'intimidation des juges sont endémiques et empêchent la justice de fonctionner. Plusieurs arrestations de trafiquants de drogue présumés, apparemment d'origine latino-américaine pour la plupart, se sont terminées par la libération immédiate des suspects sans justification légale. Le travail de la commission d'enquête sur la disparition des 674 kg de cocaïne en septembre 2006 est toujours en cours. Mais l'implication des autorités locales dans le trafic de drogue dépasse le cadre de l'armée. Un nombre important d'hommes politiques de haut rang sont réputés impliqués dans le trafic, qui transite également vers la Guinée voisine où des hauts responsables militaires sont impliqués. La proximité des hautes personnalités du pouvoir et leur implication avérée ou présumée dans le trafic de drogue pose un sérieux risque d'intégration de la criminalité dans l'appareil de l'Etat, déjà très vulnérable, à travers ces individus.

Certains bailleurs de fonds s'inquiètent de ce que « la criminalité, dont la drogue, risque d'infiltrer les struc- tures de l'Etat, même si ce n'est pas encore tout à fait le cas ». Malheureusement, compte tenu de l'opacité du système, il sera difficile de juger du degré de criminalisation de l'appareil de l'Etat avant que le processus ne soit déjà très avancé. Pour l'instant, c'est la société civile qui paye le prix de l'implication des personnalités militaires. En 2007, deux journalistes bissau-guinéens ont du s'exiler après avoir reçu plusieurs menaces de l'armée liées à leur couverture du trafic de drogue dans les médias. Le problème éveille clairement l'attention des médias internationaux mais aussi des bailleurs. Le plan d'urgence de lutte contre le narcotrafic, élaboré par le gouvernement bissau-guinéen en partenariat avec l'ONUDC, a déjà bénéficié de 8 millions de l'Union européenne, signe que le problème est pris très au sérieux.

On peut aussi s'inquiéter de la possibilité que, parmi les réseaux criminels qui tirent avantage de l'extrême faiblesse institutionnelle et opérationnelle du pays pour s'y installer, avec ou sans la complicité des autorités, surgissent des réseaux terroristes. En janvier 2008, deux Mauritaniens recherchés pour le meurtre d'une famille de quatre touristes français le 24 décembre 2007 en Mauritanie et trois de leurs complices furent arrêtés à Bissau. Le groupe était suspecté d'être lié à la branche d'al-Qaeda au Maghreb, et avait été traqué depuis la Mauritanie par les services de la Direction générale de la sécurité extérieure, les services de renseignements français. Les hommes en fuite ont sans doute bénéficié d'appuis au sein de la communauté mauritanienne en Guinée-Bissau, implantée principalement dans le commerce. Certes, « il n'y a pas de cellule dormante d'al-Qaeda au Maghreb en Guinée-Bissau », mais l'attrait du pays reste fort dans une région où les réseaux doivent contourner les initiatives anti-terroristes à l'échelle régionale, comme l'initiative trans-sahélienne des Américains.

En attendant, la criminalisation de l'Etat est un obstacle immédiat à l'application des réformes de fond en Guinée-Bissau. L'intérêt des personnes impliquées dans le trafic est de conserver le pays dans cet état : sans trop d'instabilité politique qui pourrait perturber le trafic, mais toujours en situation d'échec institutionnel et opérationnel de l'Etat, afin que les trafiquants puissent gérer leurs affaires librement. Dans ce cas, les personnalités civiles et militaires impliquées tenteront de résister à la mise en place des réformes prévues, même si pour l'instant elles semblent dans les termes faire l'unanimité au sein de la classe dirigeante.

E. Coordination de l'aide financière

Les réformes de fond ne pourront être réalisées qu'avec une aide financière des bailleurs concrète et efficace. Les partenaires principaux du pays, dont l'Union européenne et les Nations unies, perçoivent la Guinée-Bissau comme une opportunité de réussite qui pourrait avoir des répercussions positives dans la région. Le pays est de petite taille, avec une superficie de 36 000 km2 et une population de 1,3 millions d'habitants, ce qui accroît les chances de réussite des investissements pour les réformes. De plus, il se trouve au coeur d'une sous-région peuplée d'Etats fragiles, à côté de la Casamance troublée par une rébellion, et de la Guinée Conakry qui souffre de troubles intérieurs graves. Le succès des réformes en Guinée- Bissau en ferait un point de stabilité pour la région. Ces répercussions positives potentielles amplifient donc l'enjeu pour la communauté internationale, y compris l'organisation sous-régionale, la CEDEAO.

A la dernière table ronde des bailleurs, à Genève en novembre 2006, les participants avaient montré des réticences à promettre des fonds, à cause de la situation toujours instable du pays. Il y a eu depuis un regain d'enthousiasme de la part des bailleurs, notamment grâce à la stabilité accrue et aux efforts d'initiative et de communication du gouvernement de consensus actuel. Parmi ces initiatives, le Premier ministre demanda en juillet 2007 à ce que la Guinée- Bissau soit sur l'agenda de la Commission de consolidation de la paix des Nations unies (CCP). La requête fut reçue, et le pays devrait bénéficier du soutien de la commission pour la mobilisation des ressources et la coordination de l'aide internationale pour le renforce- ment des capacités dans les secteurs politique, institutionnel, sécuritaire et économique.

L'un des avantages de l'approche intégrée et de l'intervention de la CCP sera d'offrir au pays un substitut à l'assistance plus ciblée et cohérente dont ont bénéficié d'autres pays en situation de sortie de crise grâce à l'engagement particulier de leur ancienne puissance coloniale, comme dans le cas du Royaume-Uni pour la Sierra Leone, ou bien de la France pour la Côte d'Ivoire. Même si ces expériences n'apportèrent pas que des succès, les bénéfices en termes d'intérêt soutenu, d'aide financière et de soutien à la sortie de crise furent importants pour ces pays. Plus récemment, c'est le Brésil qui semble reprendre ce rôle en prenant la tête de la configuration de la CPP pour la Guinée- Bissau.

Compte tenu de la difficulté et de la complexité des réformes, et en particulier celle du secteur de la sécurité, il faut espérer que la CCP saura jouer efficacement son rôle de coordination en s'assurant que les efforts des différents bailleurs ne se révèlent pas contradictoires sur le terrain. Il faudra, par ailleurs, s'assurer que les efforts faits sur les réformes de fond, et notamment celle de l'armée, donnent des résultats le plus tôt possible, afin de préserver le dynamisme actuel et l'intérêt des bailleurs et des acteurs politiques.

VII. Conclusion

C'est véritablement l'incapacité d'institutionnaliser des structures étatiques solides qui est à l'origine de la crise politique récurrente en Guinée-Bissau. L'instabilité chronique, les coups d'Etat à répétition et la guerre de 1998-1999 ne sont que les symptômes de la faiblesse des institutions démocratiques et de l'administration civile. A chaque changement de pouvoir depuis l'indépendance, les nouveaux dirigeants manquèrent l'occasion de mettre en place des institutions solides et de construire les bases d'un véritable Etat postcolonial. Désormais, c'est la hiérarchie militaire qui dirige ouvertement le pays.

Les différents symptômes de la sous-institutionnalisation des structures du pouvoir, et même de leur déliquescence depuis la fin de la guerre de 1998-1999, s'entremêlent pour renforcer les éléments de la crise en Guinée-Bissau. Dans le contexte actuel qui assure, bien que de façon précaire, une certaine stabilité politique, les symptômes les plus inquiétants sont : la vulnérabilité totale du pays face aux réseaux criminels, du fait de l'incapacité de ses institutions à fonctionner comme barrière à ces activités ; l'implication dans les trafics de la hiérarchie militaire et de quelques personnalités civiles qui sont, elles aussi, touchées par les difficultés économiques et les arriérés de salaires, ouvrant la porte à la criminalisation de l'Etat ; et la persistance des antagonismes personnels au sein de l'élite dirigeante qui, du fait de la personnalisation extrême du pouvoir, peuvent déstabiliser le pays à tout moment.

Au vu de l'accumulation de ces symptômes et de la situation géographique du pays qui en fait un enjeu pour la sous-région, il est impératif que la Guinée- Bissau parvienne à sortir du cycle de la crise chronique et de la déliquescence des structures du pouvoir. Les tentatives pour résoudre les problèmes uniquement là où ils se manifestent ne pourront pas fonctionner dans le long terme. Seule la mise en place de véritables institutions d'Etat, mais aussi d'une régulation de la compétition politique qui n'est plus ancrée dans la mentalité de guérilla de la lutte de libération, pourront à terme permettre à la Guinée-Bissau de sortir définitivement de la crise. Il s'agit pour le pays de tourner la page de la guerre de libération et de commencer à créer un véritable Etat démocratique.

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